哲學家 Carl Cohen:民主是什麼?如何衡量一個社會夠不夠民主?


「民主」是當代最重要的政治概念。從政治學來看,民主是一個政治體制。在這體制裡,社會成員大體上能直接或間接(可以)參與全體成員的決策。

按照這個界定,民主的關鍵自然是人民的參與。但如何衡量人民的參與,卻是非常複雜的問題;別說制定具體的衡量方法,只是找出一般性的原則也不容易。

對此問題,政治哲學家科恩 (Carl Cohen) 在《Democracy》一書中,提出了三種衡量人民參與度的一般性原則,包括(1).民主的廣度、(2).民主的深度與(3).民主的範圍。

雖然我不完全同意科恩對這三個原則的內部分析,但它們確實是評價一個社會夠不夠民主的重要指標。

民主的廣度
既然民主是人民的參與,而衡量參與度最簡單準則就是參與數量。因此,衡量一個體制夠不夠民主,最簡單就是考量這個體制裡的社會成員實際參與的數目。

但科恩指出,要求所有社會成員都直接參與社會決策,這在現實中幾乎不可能。因此,我們在計算參與人數時,應該把「間接參與」的情況也考慮在內。另外,對於某些具體政策,不少社會成員都是不需要參與其中。因此,對於「社會成員裡參與者佔多大比例才算是良好的民主體現」這問題,必須考慮到許多具體情況。不同具體情況有不同的評價。

科恩指出這些具體情況至少包括社會規模、決策方式的類別,以及政策的類別。

首先,假如在一個規模很小而執行著民主制度的社會,在決策與執行上便較容易。因此,我們都會期望社會規模較小的民主體制裡,成員的參與度應該非常高才對。相反,如果一個社會規模非常之大,那麼在決策與執行上的方式將會變得困難,因此成員參與比率下降是難以避免的事實。

其次是決策方式的類別。假如在全國選舉或公投中,參與者佔百分之六十以上,也許已屬很高的比例;但在立法機構的審議會上,如果議員的參與度只佔這比例,卻算少數目(咦,看看我們立法會那些建制派的參出席率)。

最後是政策的類別。在重要政策上,我們當然指望所有成員都出席決策;但如果影響範圍較小,或者對某類社會成員沒有多大影響的決策,那麼指望全體成員參與,反而是不合理的期望。

因此,雖然我們可以簡單地把參與比例的多寡看成是一個社會夠不夠民主的尺度,但必須考慮上述的具體情況,才能作恰當的評價。

民主的深度
用數字來衡量自然是一種有用的尺度。但衡量一件事情,除了重「量」外,自然也需要重「質」。

在現代社會的民主參與,一般人都會把它理解為投票,但投票只是民主其中一種參與形式。用投票來衡量一個社會夠不夠民主,往往只能了解民主的參與量,而不能了解民主的深度。畢竟,民主決策是否有效,關鍵在於當中成員是否積極深思過當中的決策,而投票只是這些思考的最後一步。因此,科恩認為,民主的深度來自於參與成員是否積極、充分與有效地參與社會的思考。

不過,科恩認為,評價民主的深度之前,必須要取得合理的廣度。因為,即使參與者有效地參與也好,假如這些參與者只佔社會上的少數,那麼也不能構成民主。因此,在估算良好的民主實現時,合理的廣度是深度的必要條件。

民主的深度來自於參與成員是否有效地參與社會的思考,這與當代的民主理論:「審議民主」(deliberative democracy)的宗旨不謀而合。審議民主強調民主活動中理性的重要性。它的要旨是人民應該以虛心聆聽、理性溝通、相互尊重的方式進行公共思考;在公共討論的過程中,人們所提出的論證與理由必須是所有人都能夠理解的;在審議民主裡,任何所謂最後的決定也只是暫時性的,我們應該對議題永遠保持開放;這些要旨的實現很大程度加強民主的深度。

但是,民主的深度是否真的可能實現,當代政治哲學家仍然爭議之中。畢竟,規模較大的社會,每天都面臨諸繁複的決策問題,要人們積極投入地參與這些決策的思考,確實有點強人所難。

可是,我認為關鍵還是在於如何估算所謂的深度參與。對於一些影響較小的決策,社會成員不太積極思考這些問題,把大部分的論證責任歸於代議員,這算是合理的。只要在較大影響的政策上,公民積極在公共空間上論辯,已算是較有深度的參與。

另外,民主的深度能否得以實現,很取決於社會成員是否具備良好的民主質素(例如耐性、尊重)與思辯能力。這些都需要整個社會的結構(例如教育制度、公共討論空間是否足夠)的配合而實現。沒有這些前件,實現深度的民主只會困難重重。因此,我們可以把這些前件是否存在,視為估算民主深度的標準之一。

至於科恩對這問題的主要解答是,沒有任何經驗證據顯示民主深度是不可能的。其次,他認為,即使人數眾多的社會裡,不可能全面出現深度民主也好,這也不代表深度民主不是應該追求的目標。他以「全民就業」與「消滅所有疾病」為例,指出兩者都是不可能完全達到的目標,但不表示我們應該放棄這目標,不去努力奮鬥。

民主的範圍
最後,就是民主的範圍。所謂民主的範圍,就是社會成員對多大範圍的社會決策起著決定的作用,亦即是說,社會成員實際的影響力到底有多廣泛。

科恩認為衡量民主的範圍,可以分兩方面:一是社會成員的最高權力範圍,二是有效權力範圍。

所謂「最高權力範圍」,就是指社會成員對哪些社會決策享有最後決定權。假如範圍愈廣,則民主的實現愈充分。要考量社會成員的最高權力範圍,最好的方法就是檢視該社會體制的法定權力是如何刻劃人民的權力。

至於「有效權力範圍」,即是實際上人民參與多少社會決策,對這些決策又有多大的決定作用。不過,由於國家社會的人數往往眾多,要求全體人民直接參與大多數決策,是不可能的。因此,民主國家需要劃定一套辦法解決這問題。

民主國家通常有兩種處理方法。

一是採用代表制,由人民選擇代理人去處理某些社會事務。或許,有人會質疑:代議制不是會限制人民的最高權力嗎?這並不一定。假若在代理人的選舉中,人民有廣而深的參與,以及代理人確實能反映選民的要求(即民意),則仍然能彰顯社會成員的最高權力範圍。

第二種辦法是通過民間途徑處理某些領域的社會問題,例如透過民間團體解決這些問題。不過,這需要確保人民對這些團體保有限制與管理的權力,才能確保最高權力不會受損。

不難發現,雖然代議制不一定縮小最高權力的範圍,卻確實會縮小社會成員的有效權力範圍。有些論者因而主張,我們應該縮小代議機關的管轄範圍,擴大人民直接控制與決策的有效權力範圍。

科恩指出,這樣的傾向能使代理人對公民的需要更為敏感,卻有兩大缺點。

第一是過度消耗人民的精力。雖然這主張確實擴大了人民的有效權力範圍,但這表示人民需要處理更多的社會決策,人民對每個決策的思考時間會相應減少,變相犧牲了參與的深度。其次是把一些問題從代理人的管轄範圍內排除出來,會干擾代理人正常行使其權力的職責。長遠而言,這會損害代表機關的效率與作用。因此,很多民主國家都對有效權力範圍作出嚴謹的限制,確保整個民主體制能有效地運作。

科恩認為,即使限制了人民的有效範圍,只要保留最高權力範圍,也可以確保該社會足夠民主。譬如,只要人民自己確定某類複雜的社會議題,並不適合由公眾直接控制或決定,把它們交給代理人處理,並且代理人的決定在原則上仍然服從人民的意願,這情況也屬於民主展現的一種。

由此可見,民主範圍是非常重要的參考標準。如果某個社會裡民主的範圍不廣泛,既使民主廣度與深度並齊,也不能算是完善的民主社會。因為,即使大多數人民實質上經過深思熟慮地進行社會決策,但在實際上卻沒有影響力,那麼這樣的民主過程也沒有實質意義。

一些批評者,例如馬克思主義者,就經常從「民主範圍」來批評西方的所謂民主社會,人民根本對社會上的重要決策起不了決定作用。這些社會的決策權實際上是由少數特權所決定、代理人亦只為特權服務。民主實情只是虛幻。

結語
大家用這三種標準評價香港民主進程,將會得出什麼結論?

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